BUKU
Desentralisasi & Pemerintahan Daerah : Antara Model Demokrasi Lokal & Efisiensi Struktural
Eko Prasojo, Irfan Ridwan Maksum, Teguh Kurniawan
DIA FISIP UI, Juni 2006
Desentralisasi memiliki berbagai macam tujuan. Secara umum tujuan tersebut dapat diklasifikasi ke dalam dua variabel penting, yaitu peningkatan efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan (yang merupakan pendekatan structural efficiency model) dan peningkatan partisipasi masyarakat dalam pemerintahan dan pembangunan (yang merupakan pendekatan local democracy model). Secara horizontal pembagian kekuasaan bertujuan untuk menciptakan keseimbangan (balance of power) dalam penyelenggaraan negara antara organ legislatif, organ eksekutif, dan organ yudikatif. Sedangkan pembagian kekuasaan secara vertikal adalah konsensus untuk menciptakan keseimbangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Dalam prakteknya, terdapat dua macam bentuk negara dalam kaitannya dengan pembagian kekuasaan secara vertikal, yaitu negara kesatuan dan negara federal. Kedua bentuk negara ini dapat dibedakan satu sama lain berdasarkan pada dimensi : (1) karakter dasar yang dimiliki oleh struktur pemerintahan regionalnya; (2) proses pembentukan struktur pemerintahan regionalnya; (3) sifat hubungan antara struktur pusat dan struktur regional; (4) keberadaan konstitusi; dan (5) derajat kemandirian yang dimiliki oleh struktur regional. Jika desentralisasi dan perbedaan (variety) merupakan prinsip utama yang melahirkan negara federal, maka sentralisasi dan uniformitas menjadi prinsip dasar dalam negara kesatuan.
Ada sejumlah kewenangan yang harus dilaksanakan hanya secara sentralisasi saja oleh pemerintah pusat. Kewenangan ini lazimnya disebut sebagai kewenangan klasik, yaitu politik luar negeri, pertahanan, keamanan, justisi, moneter dan fiskal. Kewenangan ini disebut juga kewenangan yang tabu untuk didesentralisasikan. Beberapa pemikiran muncul untuk membedakan azas penyelenggaraan pemerintahan dalam rangka pembagian kewenangan secara vertikal. Dalam banyak literatur, azas penyelenggaraan itu dibedakan antara lain berdasarkan : (1) sejarah perkembangannya, yang meliputi empat pola dasar yaitu pola Perancis, pola Inggris, pola Soviet dan tradisional; (2) hirarki dan fungsi yaitu desentralisasi teritorial dan fungsional; (3) masalah dan nilai orang-orang yang meneliti yaitu devolution, devolusi fungsional, organisasi kepentingan, dekonsentrasi prefektoral, dekonsentrasi ministerial, delegasi ke lembaga otonomi, philantropy dan marketisasi; (4) pola struktur dan fungsi administrasi yang dapat diklasifikasi lagi kedalam local level governmental systems, partnership systems, dual systems dan integrated administrative systems. Pada dasarnya terdapat empat jenis desentralisasi, yaitu dekonsentrasi, devolusi, delegasi, dan tugas pembantuan. Oleh Cohen tiga jenis pertama desentralisasi tersebut dinamai administrative decentralization (desentralisasi administrasi). Sedangakan tugas pembantuan (medebewind) merupakan salah satu bentuk khusus desentralisasi yang diterapkan di beberapa negara seperti Jerman (bundesauftrageverwaltung) termasuk di Indonesia.
Pada prinsipnya dekonsentrasi merupakan penghalusan dari sentralisasi, yang didefinisikan Cohen sebagai penyerahan sejumlah kewenangan dan tanggung jawab administrasi kepada cabang departemen atau badan pemerintah yang lebih rendah. Dekonsentrasi memiliki beberapa dimensi utama yaitu pelimpahan wewenang; pembuatan keputusan, keuangan dan fungsi manajemen; level pemerintahan yang berbeda; dalam jurisdiksi pemerintah pusat. Dekonsentrasi melahirkan local state government atau field administration atau wilayah administrasi. Dalam dekonsentrasi, pemain inti pemerintahan adalah pemerintah pusat dan aparat pemerintah pusat yang ada di daerah. Dekonsentrasi pada awalnya diterapkan di sistem pemerintahan Perancis dengan prefect system (sistem prefektoral). Dalam integrated prefectoral system, sektor pemerintah yang ada di pusat memiliki kewenangan pengawasan baik yang bersifat administratif maupun teknis terhadap pejabat instansi vertikal di daerah. Sedangkan dalam unintegrated prefectoral system, sektor pemerintah yang ada di pusat hanya memiliki kewenangan pengawasan yang bersifat administratif saja, sedangkan persoalan teknis sepenuhnya menjadi kewenangan instansi vertikal di daerah.
Devolusi merupakan desentralisasi dalam pengertian yang sempit. Beberapa pakar desentralisasi menyebut devolusi sebagai local government atau pemerintahan daerah. Pendelegasian kewenangan dalam devolusi diatur oleh undang-undang yang memuat antara lain : (1) pembentukan dan pemberian status daerah otonom; (2) batas-batas jurisdiksi dan fungsi yang jelas; (3) transfer kewenangan untuk mengatur dan mengurus sendiri tugas dan fungsi yang diberikan; (4) pengaturan tentang interaksi antar unit pemerintahan daerah baik secara vertikal maupun horizontal; (5) pemberian kewenangan untuk memungut beberapa penerimaan daerah seperti pajak dan retribusi daerah; dan (6) pemberian kewenangan untuk mengatur dan mengelola anggaran dan keuangan daerah. Melalui devolusi terbentuk local self government (pemerintahan daerah sendiri). Dalam devolusi/desentralisasi selalu dimulai dengan pembentukan daerah otonom melalui undang-undang. Pembentukan daerah otonom disertai dengan pemberian kewenangan yang meliputi kewenangan untuk mengatur (policy making) dan kewenangan untuk mengurus (policy implementing). Dalam devolusi kewenangan mengatur yang diberikan oleh pusat melahirkan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, yang selain membuat peraturan daerah juga dapat memilih kepala daerah.
Tugas pembantuan merupakan pemberian kemungkinan dari pemerintah pusat atau pemerintah daerah yang lebih atas untuk meminta bantuan kepada pemerintah daerah/pemerintah daerah yang tingkatannya lebih rendah agar menyelenggarakan tugas atau urusan rumah tangga dari daerah yang tingkatannya lebih atas tersebut. Kewenangan yang diberikan kepada daerah adalah kewenangan yang bersifat mengurus. Sedangkan kewenangan mengaturnya tetap menjadi kewenangan pemerintah pusat/pemerintah atasannya. Sumber biaya pelaksanaan tugas pembantuan bisa berasal dari APBN atau APBD pemerintah daerah yang menugaskannya.
Pada prinsipnya terdapat dua tujuan utama dari desentralisasi, yaitu tujuan yang bersifat politis dan tujuan yang bersifat administratif. Tujuan yang bersifat politis terkait erat dengan perwujudan demokrasi lokal dan penguatan partisipasi, sedangkan tujuan yang bersifat administratif terkait dengan penciptaan efisiensi dan efektivitas dalam pemerintahan dan pembangunan. Tujuan desentralisasi dapat diuraikan lebih lanjut ke dalam beberapa tujuan berikut ini : (1) pendidikan politik; (2) latihan kepemimpinan politik; (3) stabilitas politik; (4) kesamaan politik; (5) akuntabilitas; (6) daya tanggap; dan (7) efisiensi dan efektivitas.
Tujuan utama dari desentralisasi dan eksistensi pemerintahan daerah adalah penyediaan pelayanan publik bagi masyarakat. Beberapa pelayanan publik sudah diatur oleh pemerintah pusat dan dilaksanakan oleh pemerintah daerah. Pelayanan publik semacam ini seringkali disebut dengan statutory services. Beberapa pelayanan publik dapat disediakan sendiri oleh pemerintahan daerah secara otonomi (discretionary services). Esensi dari otonomi daerah adalah kewenangan yang dimiliki oleh pemerintahan daerah untuk mengatur dan mengurus sendiri rumah tangganya. Dalam prakteknya kewenangan yang dimiliki oleh pemerintahan daerah merupakan lobbyism atau corporatism.
Kaitan antara desentralisasi dan pelayanan publik dapat dijelaskan dalam beberapa hal berikut ini : (1) Masyarakat dapat lebih mudah berpartisipasi dalam pembuatan keputusan pada tingkat lokal, karena langsung berpengaruh terhadap masyarakat; (2) Komunikasi dan informasi antara pemerintah dan masyarakat akan lebih intens dan mudah; (3) Performance Pemerintah daerah akan lebih akuntabel karena kesadaran dan kepercayaan masyarakat yang tinggi; (4) Salah satu fungsi dari desentralisasi adalah penguatan lembaga-lembaga lokal. Dalam pelayanan publik, lembaga-lembaga lokal ini merupakan wadah artikulasi kepentingan masyarakat dan wadah pengawasan pelaksanaan kebijakan pemerintah daerah.
Dalam prakteknya, desentralisasi seringkali dilakukan dengan mempergunakan perspektif supply side atau perspektif pihak yang memberikan desentralisasi. Pendekatan supply side dalam desentralisasi telah menyebabkan beberapa kelemahan antara lain : (1) kesenjangan kapasitas sistem pemerintahan dan masyarakat di tingkat lokal; (2) mengurangi motivasi masyarakat untuk berpartisipasi; (3) mengurangi tingkat legitimasi dan akseptansi masyarakat terhadap pemerintah daerah; dan (4) resentralisasi.
Daerah otonom dicirikan oleh adanya DPRD yang memiliki kewenangan untuk membuat peraturan daerah. Yang harus diperhatikan dalam membuat peraturan daerah adalah : (1) Keharusan memiliki kewenangan, dalam hal ini siapa yang membuat dan menetapkan; (2) Kesesuaian bentuk dan jenis produk hukum; (3) Keharusan mengikuti tata cara tertentu diundangkan dalam lembaran daerah; (4) Tidak bertentangan dengan hirarki peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Pengawasan terhadap Peraturan Daerah dan Peraturan/Keputusan Kepala Daerah pada prinsipnya dapat dibagi dua, yaitu Pengawasan Represif dan Pengawasan Preventif. Dalam pengawasan represif, pemerintahan daerah dapat menetapkan peraturan daerah tanpa terlebih dahulu harus memperoleh persetujuan dari pemerintah pusat. Dalam tempo tertentu pemerintah daerah harus menyampaikan peraturan daerah tersebut. Pemerintah melakukan review dan uji materil terhadap peraturan daerah yang disampaikan. Apabila dalam pandangan pemerintah pusat tidak terjadi pelanggaran terhadap ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, maka pemerintah daerah dapat terus melaksanakan peraturan daerah dimaksud. Akan tetapi jika peraturan daerah tersebut dinyatakan bertentangan dan melanggar ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, maka pemerintah pusat meminta kepada pemerintah daerah untuk melakukan revisi atau membatalkan peraturan daerah tersebut. Sedangkan dalam pengawasan yang bersifat preventif, setiap rancangan peraturan daerah yang akan ditetapkan menjadi peraturan daerah, harus terlebih dahulu memperoleh persetujuan dari pemerintah pusat.
Proses pembuatan peraturan daerah pada prinsipnya terdiri dari : proses identifikasi dan artikulasi, proses seleksi, proses sosialisasi, proses legislasi, serta proses implementasi. Dalam UU 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah Pasal 144 ayat (4) disebutkan bahwa dalam waktu 30 hari sejak sebuah rancangan peraturan daerah disetujui bersama antara Kepala Daerah dan DPRD, dan Kepala Daerah belum menetapkan peraturan daerah tersebut, maka rancangan peraturan daerah tersebut sah menjadi peraturan daerah dan wajib diundangkan dalam lembaran daerah. Secara internal tahapan pembicaraan dalam DPRD akan meliputi hal berikut : Tahap I (Rapat Paripurna) yaitu penjelasan atas rancangan peraturan daerah oleh Kepala Daerah atau oleh Pimpinan Komisi atas nama DPRD. Tahap II (Rapat Paripurna) yaitu pandangan umum dan jawaban oleh fraksi atau Kepala Daerah. Tahap III (Rapat Komisi) yaitu antara komisi DPRD dan wakil pemerintah daerah. Tahap IV (Rapat Paripurna) yaitu pandangan akhir fraksi, pengambilan keputusan dan sambutan Kepala Daerah terhadap peraturan daerah.
